“En Chile, la elite tuvo suficiente poder para resistir hasta el final sin hacer ninguna concesión y eso hizo que explotara el sistema”

Las constituciones latinoamericanas prometen una gran cantidad de derechos. Pero la mayoría no se cumple ¿Por qué? El libro “La Ley y la Trampa” sostiene que las elites aceptan que se garanticen derechos porque saben que las instituciones no los van a hacer cumplir. “El no cumplimiento es una vieja estrategia política, no un error de diseño” dijo a CIPER María Victoria Murillo, una de las autoras. Un tema clave para quienes esperan que una nueva constitución refleje derechos y que estos signifiquen algo en sus vidas.

En las últimas décadas, Latinoamérica ha transformado en leyes una gran cantidad de derechos. Pero muchos de ellos no se aplican. El fenómeno no es nuevo. Un reciente libro de Daniel Brinks, Steven Levitsky y María Victoria Murillo (Understanding Institutional Weakness, cuya edición en español aparecerá pronto con el título “La ley y la Trampa”) argumenta que, aunque el continente tiene una tradición constitucional de dos siglos, las nuevas reglas e instituciones deben funcionar sobre sociedades que tienen estados débiles y grandes desigualdades económicas, étnicas y regionales. Esto genera una gran brecha entre la igualdad que la ley promete en el papel y la igualdad que realmente brinda.  Pese a que las leyes son reescritas y revisadas, la brecha no se cierra, lo que es una fuente constante de inestabilidad política. El tema resulta crucial para Chile, pues gane el apruebo o el rechazo, muchos quieren que cambios a la constitución generen cambios en la vida cotidiana.

El libro “La Ley y la Trampa” es un baño de realidad. María Victoria Murillo, PhD en Harvard, profesora de ciencia política y asuntos internacionales en la universidad de Columbia y profunda conocedora de la realidad latinoamericana, resume una contribución del libro: “muchas veces, cuando el sistema político adopta una regla lo hace pensando en que no va a ser aplicada. Dicho de otro modo, quienes gobiernan, no hubieran aceptado varias reglas y derechos si hubieran pensado que la institución iba ser fuerte como para cumplirla”, dijo a CIPER.

Esto implica que debemos entender el “no cumplimiento de la ley” como parte del diseño institucional. Eso ha sido así desde el periodo de la independencia, explica la investigadora.

-Muchos países prometieron republicas igualitarias, pero no pensaban realmente cumplir esos derechos. Lo hacían para que la gente fuera a pelear en las guerras de independencia, para que fueran leales al país y no al otro. En ese sentido, la constitución mexicana de 1917, que garantiza derechos sociales, se acepta porque los grupos de poder piensan que no se va a aplicar. Esa estrategia ha existido siempre. Entonces es importante considerar que el “no cumplimiento” de la ley es una estrategia política, no un error de diseño. No es que la institución no funcionó porque no se dieron cuenta. No es que salió mal, pero si hubiéramos contratado al mejor abogado del mundo, funcionaba. No. Tuvieron buenos abogados que se fijaron de elegir reglas que no funcionaran. El diseño institucional es estratégico.

Un buen ejemplo de cómo opera en la práctica este “no cumplimiento”, está en una importante investigación de Alisha Holland de 2017 (Forbearance as Redistribution: The Politics of Informal Welfare in Latin America). Holland investiga por qué en Chile algunas comunas hacen la vista gorda respecto a prohibiciones al comercio ambulante y otras no, y establece que esta discrecionalidad es una manera que tienen algunos alcaldes con pocos recursos de proveer servicios sociales. Es decir, “el no cumplimiento de la ley” se usa como una forma de hacer política social.

-Holland sigue a un alcalde que primero está en una comuna de sector medio y luego en otra de estrato alto y muestra que su comportamiento varía dramáticamente respecto a la aplicación de la regulación sobre la venta ambulante porque sus votantes quieren distintas cosas. Entonces no es que la institución sea débil porque fue mal hecha; en el caso de este político en particular, algo anda bien para él porque le permite mostrar que es el político de los pobres en una comuna y el político de los ricos en otra. Esta flexibilidad es lo que decimos que hay que entender; no debemos ver las instituciones débiles como errores si no como estrategias políticas que tienen un objetivo para que alguien gane y alguien pierda. Es decir, no necesariamente se aprueba una prohibición porque se quiere que nadie venda; se aprueba porque da flexibilidad. También puede ocurrir que los que aprueban la prohibición a nivel nacional, no paguen los costos de hacerla cumplir a nivel local, lo que Holland denomina “brecha de coerción.”

Murillo examina bajo esta lógica la expansión de derechos que ha ocurrido en Latinoamérica en las últimas décadas y que ha resultado en promesas de igualdad a grupos que antes estaban excluidos como los afrodescendientes, indígenas o personas con distintas orientaciones sexuales, entre otros.

-¿Por qué las elites aceptan esta entrega de derechos que es clave para la legitimidad democrática? Porque no esperan que vayan a ser aplicados, al menos inmediatamente. Los ven como derechos aspiracionales y después de dejarlos pasar en el congreso tratan de erosionar su aplicación a nivel local cuando les generan costos. Entonces una de las cosas que es importante tener en cuenta, es que las democracias latinoamericanas prometieron muchísimos derechos y aunque también cumplieron mucho; nunca lograron cumplir todas sus promesas, lo que genera descontento en la ciudadanía y reclamos legítimos en función de la letra de la ley. Hubo avances importantes, pero no a la altura de las promesas. Las instituciones fueron muy ambiciosas. Aquellos que escribieron la Constitución del 88 en Brasil, o la del 91 en Colombia, y lo mismo en todas las constituciones sociales recientes, ofrecen derechos que no se esperaban o incluso no tenían capacidad estatal para aplicar inmediatamente. Esperan que con el tiempo se pueda construir esa capacidad estatal y coaliciones sociales que acompañen la demanda por la efectiva aplicación de esos derechos, pero mientras tanto se va generando un problema de legitimidad.

En ese aspecto “Chile es una excepción”, destaca.

-La solución chilena fue prometer muy poco, casi nada; es más casi te quitan derechos. Entonces no te pueden decepcionar, no puedes sentirte defraudado. Por eso la constitución del 80 en Chile se cumplía, y la constitución del 88 en Brasil se cumplía mucho menos; pero la de Brasil daba muchísimos derechos y la de Chile del 80 no. Para nuestro análisis lo importante no es solo cuánto se cumple la ley, sino también su ambición.

¿Dirías que las elites han entendido la inestabilidad que genera esa brecha entre lo que se promete y lo que realmente pasa en la sociedad?

Diría que los países que tiene menor desigualdad tienen mayor capacidad de establecer reglas que se apliquen a todo el mundo y por lo tanto pueden generar más cooperación social.  Es decir, la cooperación social tiene que ver con menores niveles de desigualdad, menor distancia entre la elite y el resto de la población, mayor inversión del estado en la sociedad. Me parece que el aumento de la desigualdad, producto de la crisis económica que estamos viviendo, va a hacer más difícil para Latinoamérica que las leyes sean menos segregadas y, por ende, no va a ser fácil la cooperación social.

18/O

Los conceptos de estado débil y de falta de cooperación resultan útiles para entender lo que vivimos desde octubre de 2019. Murillo estima que Chile tiene una característica importante: “No solo su estado es relativamente débil. También es débil la sociedad civil”.

-El estado chileno ha funcionado como si necesitara poco a la sociedad, tal vez por el miedo a que la sociedad se activara como lo hizo antes del Golpe de Estado. Pero eso genera problemas, porque los Estados para funcionar necesitan de la sociedad. Por ejemplo, si nadie denuncia, el policía no puede agarrar al ladrón.

Este estado que prescindió de la sociedad civil, se afirmó y buscó legitimidad en las elites que se beneficiaban de las leyes. Por eso, estima Murillo, fue tan difícil terminar con la Constitución del 80.

-Si bien el Estado chileno no tenía tanta capacidad de hacer cumplir las reglas, ciertos actores sociales ayudaron a que éstas sí funcionaran. En ese sentido la fortaleza que tuvo la constitución de la dictadura tiene que ver con los actores sociales que la sostuvieron, que la hicieron muy difícil de cambiar. Normalmente esas constituciones caen o se modifican con rapidez. En Chile eso no ocurrió porque los actores sociales que la defendían tuvieron éxito basado en sus recursos de poder social y económico.

Ahí radica una particularidad de Chile: “en Latinoamérica no es raro tener un estado débil. Lo que es más raro es esta combinación entre un estado débil, una sociedad con organización débil o poca organización desde la transición democrática y unas instituciones y ciertos grupos sociales y económicos muy fuertes”.

-Entonces, ¿qué crees que posibilitó ir hacia una nueva constitución?

-Para que una constitución funcione los actores políticos y sociales deben tener legitimidad y eso en Chile se fue perdiendo por etapas. Desde 2006 se vio la constante movilización de distintos sectores que sentían que las reglas no producían los resultados que ellos esperaban y empezaron a desafiarlas: los estudiantes, los pensionados, los mapuches. Me parece que en Chile el cuestionamiento a la legitimidad desbordó desde las clases populares a las clases medias; o sea fue subiendo hasta que de algún modo solo quedó la elite defendiendo el sistema. Un poco como ocurrió en 2011 en España con los indignados o en Estados Unidos con Occupy Wall Street. Esto se vio el año pasado cuando todos esos problemas explotaron a la vez. Y la reacción de este estado débil fue recurrir a la violencia. Pero la violencia solo erosionó más su legitimidad.

Murillo estima que la salida para esta situación no es simplemente ceder a todo lo que las personas quieren. Remarca que siempre hay costos asociados a elegir entre responderle al votante y la responsabilidad política.

-Mira a Argentina que es tal vez el espejo de Chile. Allá los gobernantes de derecha o de izquierda gobiernan con las encuestas en la mano. Nadie quiere enojar a los votantes porque con mucha velocidad cambian su voto o salen a protestar. Entonces los dirigentes se anticipan, negocian con los que van a salir a protestar y les dan algo, no porque quieran si no porque lo necesitan. Eso lleva a gobiernos que responden mucho a la ciudadanía en el corto plazo; pero también tienen vaivenes políticos enormes, porque muchas veces la estabilidad que favorece la inversión, políticas de largo plazo, o permite fijar políticas contracíclicas, implica decisiones que en el corto plazo pueden no ser populares. Mi impresión es que Chile se fue al extremo de decir “debemos tener estabilidad y sabemos mejor que la gente lo que es bueno para ellos”.

Junto al dilema de cuánto responder al votante y con cuanta responsabilidad actuar, Murillo destaca otro problema en el debate chileno. Le parece que estamos llegando tarde a una discusión que ya se había hecho en Latinoamérica y en el mundo sobre los modelos económicos neoliberales, con sus estados pequeños, sus problemas de redistribución y su cantidad de perdedores enojados.

–En los 90 los latinoamericanos empiezan a cuestionar sus sistemas económicos por el problema de la redistribución y eso generó rebeliones y protestas en casi todos los países de la región salvo Chile y Costa Rica. Si miras los procesos en Venezuela, Bolivia, Argentina, Ecuador observas en todos una reacción al neoliberalismo, a las reformas de los noventa. Surge Hugo Chávez, Rafael Correa, Evo Morales que son una respuesta al descontento este de los noventa.

Ese cuestionamiento no ha parado de expandirse por el mundo. El mismo Donald Trump es una reacción a un modelo que no funcionó: “Él llega con un discurso proteccionista a un partido que tradicionalmente había estado a favor del comercio abierto ¿por qué puede hacer eso? Porque hay muchos perdedores en ese modelo y esa gente está muy descontenta, tanto desde la derecha como desde la izquierda. Entonces hoy está más claro que el comercio es importante para el crecimiento, pero si tienes un estado mínimo y no piensas en los perdedores, lo que terminas generando es una demanda de populismo contraria a la apertura y a la internacionalización.”

En parte la violencia del estallido chileno se debe, entonces, a que nos atrasamos en oír, en dar voz y dialogar con los que estaban perdiendo en este sistema. Eso, cree la investigadora, se debió en parte a que el modelo en Chile funcionó mejor económicamente que en otros países y por más tiempo; pero también a la fortaleza de la elite para negarse a los cambios.

“En Chile la elite tuvo suficiente poder para resistir hasta el final sin ninguna concesión y entonces eso hizo que explotara el sistema en vez de que hubiera un proceso tal vez mas incremental de rediscutir el estado chileno”, explica.

Estima que desde los 90 hasta ahora solo hubo un intento importante de actualizar esa discusión: el gobierno de la Nueva Mayoría (2014-2018).

-Ese gobierno fue lo más cercano a un intento por tratar de captar ese descontento. Pero, aunque incluyó actores que habían estado excluidos y trató de pensar otra manera la política, no logró dar voz a esas demandas y entonces Chile llegó a esta gran crisis regional con una política que es percibida como tecnocrática y que no responde a los intereses de la gente. Me parece que hoy hay una amenaza de la que Chile se había escapado: la emergencia de un outsider con discurso populista, que se ofrezca como una reacción en términos de responder a los intereses de la gente.

-Algunos investigadores han dicho que la elite chilena fantasea con volver a los 90. ¿Crees que es viable para la elite seguir resistiendo?

-Yo creo que lo inteligente no es seguir resistiendo si no avanzar en un proceso de cambio que los incluya, porque en este momento pueden todavía hacer eso. Si se siguen resistiendo está la posibilidad de que se quiebre todo. Las posibilidades de una explosión están siempre presentes. Me da la impresión que en Chile el cambio que se está articulando es reformista; no veo a nadie pidiendo que venga el comunismo o algo por el estilo. No sé si eso va a resolver los problemas y las demandas sociales, pero es un marco conversable. Pero es difícil saber si va a seguir resistiendo porque la elite chilena es muy peculiar. Es una de las elites latinoamericanas más viejas. En los otros países hay elites, pero ha habido más rotación. En el caso chileno es notable por su gran continuidad histórica, entonces supongo que eso también afecta de algún modo la falta de empatía o la personificación del país en ellos. Deben pensar, “si nuestros tatarabuelos fueron los padres fundadores, nosotros deberíamos hacernos cargo”. Eso no pasa en Estados Unidos: el tatarabuelo de Trump estaba en Alemania; y el tatarabuelo de Alberto Fernández de Argentina puede que haya estado en Galicia. En ese sentido, aunque hay que reconocer lo mucho que avanzó Chile, creo que la demanda por más debe ser bienvenida. Las elites tienen que acostumbrarse a que resuelven estos problemas o serán reemplazadas por otras. Así funciona el juego democrático.

REPENSAR EL ESTADO

-Una parte del modelo que ha defendido la elite consiste en un estado pequeño, con casi todas las actividades de la vida transadas en mercado (mercado de salud, mercado de pensiones, mercado de educación). Pero durante la pandemia requerimos un estado más activo y es posible que desafíos como el calentamiento global también lo necesiten. El punto es, cómo avanzamos hacia allá desde un estado en el que las personas no confían y que recurre sin problemas a la violencia, como mostraron organismos de derechos humanos; o que interviene muy fuerte en el control de las libertades públicas pero sin entregar información sobre las razones de sus medidas.

-Me parece que la pandemia abrió una oportunidad para repensar el papel del estado. Por ejemplo, el sistema de salud en casi todos los países de la región recibe poca inversión. ¿Eso va a seguir así? Lo mismo respecto del medio ambiente, la educación, el teletrabajo y los derechos de los trabajadores en un contexto de cuarentena. En todos los lugares el estado tuvo que tomar, a veces en contra de su voluntad, un papel más fuerte. Ese papel puede basarse en la violencia – por ejemplo, te prohibo salir a la calle, te impongo un toque de queda- o puede expresarse en cooperación con la sociedad, por ejemplo, coordinando las camas para que los hospitales privados y públicos compartan recursos; o tratando de proveer de guarderías a los trabajadores indispensables; o proveyendo comida para todo el mundo porque no quiero que salgan a trabajar porque si salen a trabajar se contagian todos, etc.  Entonces uno puede pensar en el estado a la salvadoreña que es pura represión, un estado Leviatán; o un estado donde se coopera con la sociedad civil para evitar el contagio o para pensar en cómo volver a crecer. Dado que siempre la sociedad civil puede resistirse con mayor o menor éxito entonces es más barato y efectivo funcionar cooperando con la sociedad y no contra ella. Mi impresión es que la pandemia dejó esa lección en la región.

UN ESTADO DÉBIL

-La debilidad del estado en Chile se hace patente a partir del 18 de octubre. Pero antes, me parece, había cierto acuerdo académico (por ejemplo, Hillel Soifer) respecto de que Chile destacaba en Latinoamérica por su “capacidad estatal”, por ejemplo para aplicar políticas en todo el territorio.

-Sí, pero eso depende del punto de comparación. Si miras Perú, claro que Chile tiene capacidad estatal, porque en Perú ni el estado tiene capacidad de aplicar la ley ni la sociedad civil ayuda. En este momento tengo un estudiante que está investigando las políticas de erradicación de coca. En Perú tratan y no pueden; pero en Bolivia, donde el estado también es muy débil, se delegaba en la sociedad civil. En este caso Evo Morales le delegó el control al sindicato de cocaleros: “esto es lo máximo que se puede producir”. Y funcionaba. O sea, el estado se apoyaba en la sociedad civil para lograr sus objetivos. En Chile, si bien el estado tiene siempre mucha capacidad de aplicación en el sentido coercitivo, la sociedad civil no necesariamente coopera. Y esa resistencia es la que va erosionando al estado. Me parece que esa resistencia siempre ha existido, incluso durante los momentos de éxito de Chile. Antes de esta crisis, por ejemplo, si uno miraba encuestas sobre la justicia, era muy distinta la percepción que tenían los sectores más pudientes y los sectores más pobres en Chile sobre el acceso a la misma. Lo mismo la relación con la policía, sobre la que el poder político muchas veces pierde control, que tiene diferente relación con distintos sectores sociales y eso va generando una erosión de su legitimidad, no solo en Chile sino en muchos países de la región.

-Entiendo, pero me parece que la capacidad estatal de Chile estaba un poco más desarrollada. En el caso de los impuestos hay una investigación de 2000 que compara el distinto cumplimiento tributario en Argentina y Chile; muestra que en Chile el contribuyente tiene miedo de que el Estado lo pille haciendo trampa y por eso cumple; pero en Argentina no.

-Creo que estás refiriendo al libro de Marcelo Bergman que muestra que cuando al contribuyente le ponen la multa en Chile paga más y en Argentina, cuando les ponen la multa, pagan menos. Es un libro buenísimo.

-Sí, a ese me refiero.

-Claro, eso tiene que ver definitivamente con una diferente capacidad del estado de aplicar la ley y la internalización de la población de esa capacidad.

-Creo que esa percepción de capacidad estatal estaba en la sociedad chilena en muchos ámbitos: por ejemplo, hasta hace unos años era impensable intentar “coimear” a un carabinero, porque se la consideraba una policía honesta, y por qué se tenía la sensación de que había una maquinaria estatal que iba a castigar eso. En Argentina uno percibía que la corrupción estaba metida en la lógica del aparato.

-Respecto de las policías creo que los carabineros sí trataban muy distinto dependiendo del nivel económico. Si eres rico ni siquiera necesitas darle coima. Estas cosas siempre son relativas. Y creo que también hay que considerar otros elementos cuando se trata de entender cómo la población percibe la capacidad estatal. Yo escribí un libro sobre servicios públicos y comparaba Argentina, México y Chile. Las empresas de servicios públicos siempre trataban de influir en el regulador, pero lo hacían de manera distinta. En Chile me explicaban que la estrategia era esperar que un funcionario importante saliera del gobierno y lo nombraban gerente de la compañía: como tenía amigos en el gobierno, lograba lo que la empresa quería y le pagaban un súper salario. En Argentina nadie confiaba en los políticos, entonces no los querían nombrar gerentes y preferían pagar abajo de la mesa la plata que tener a la persona en la compañía. En ambos casos se trata de “captura del estado”. Una es corrupción dentro de la ley y la otra, fuera de la ley, pero en ambos casos la empresa consigue la regulación que le conviene.

-Eso es muy interesante. Uno tiene la idea de que la ley en Chile es muy estricta. Pero eso es tal vez para que solo los que son bien asesorados puedan saltársela.

-Claro. Si tú quieres una norma que no se aplique a los ricos y sí a todo el resto, no vas a hacer una norma flexible, sino una inflexible que solo aquel que pueda pagar a los mejores abogados puede dar vuelta. Esa es una característica clara del sistema norteamericano donde las leyes son muy universales, aunque se aplican bastante distinto. Por ejemplo, la fianza: si te meten preso en Estados Unidos puedes salir si pagas. Los ricos siempre pueden pagar la fianza, nunca van presos, los pobres se hayan robado un caramelo van siempre presos porque no pueden pagar. La regla es universal y su aplicación, muy sesgada.

Este artículo se publicó originalmente en CIPER y forma parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.